「财经纵横」范必:利用PPP模式优化地方债务结构和管理

2018-01-09 03:13

  美国地方在建设供水、供电、排污、道、港口等具有一定收益的基础设施时,为了吸引社会资本参与,广泛采用了PPP(公私合营)模式。在访问纽约市、马里、县等地方部门中了解到,美国传统的基础设施投融资模式与目前我国的很多做法十分相似。我国推进PPP项目中还存在一些等待观望的情况。为了调动参与各方的积极性,亟需在项目公开透明、合同履约、组织管理模式,以及定价机制与合理分担风险等方面出台更有针对性的措施。各相关部门协调合作,进一步优化服务、转变职能,从公品、服务的提供者,转变成参与者和质量监督者。

  美国传统的基础设施建设投资,主要是依赖财政资金,发债融资的压力很大。存在的主要弊端:一是各级发债受经济周期影响较大。每遇经济下行周期,往往使地方赤字大增,基础设施建设投资与运营资金出现困难。二是地方财政负担过重。美国地方基础设施建设投资增速往往高于财政收入增速。不断增加的基础设施存量,需要更多的管理和费用,而大多数基础设施是免费或低收费供应,需要提供补贴,使财政负担难以为继。三是城市基础设施建设、运营和管理效率低下。在传统以为主导的模式下,缺乏竞争机制、激励机制和约束机制,导致投资浪费、效率低下、服务质量差等问题。

  在基础设施领域引进私人资本和私营部门的做法,最早起源于英国。上世纪70年代末80年代初,美国为了缓解财政压力、弥补基础设施建设的资金缺口,引入并推广PPP模式。通过项目未来运营收入和适当补贴,“撬动”私人资本参与项目“全生命周期”,减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,提高基础设施建设、运营的效率。

  通过采用PPP模式,私人资本已成为美国城市基础设施建设的主体,参与的领域包括:收费公、铁、地铁、港口、机场、电厂、水利、学校建筑、医院、污水和垃圾处理等。例如,马里乔治王子郡水利设施30-40%的建设资金、污水处理设施近80%的建设资金来营部门。

  PPP模式的形成和发展,改变了公共设施的建设和运营主要由公共财政承担的观念,突破了传统的与私人部门的分工边界,构建了公品新的产权关系。

  第一,引入社会资本缓解地方债务压力。引入PPP模式后,地方以较少的资金引导,撬动了大规模的社会资本进入基础设施建设领域,置换和替代债务,减少了补助支出。这既有效了债务规模过度扩张,又在很大程度上解决了城市建设的资金来源问题。采用PPP模式的项目,地方财政部门要采用公开招标等竞争性方式,做到财政支出公开透明,也有助于监督负债。

  第二,对项目实行全生命周期管理。传统的基础设施建设期与运营期是两套班子,由于管建设的不管运营,管运营的不负责建设,在投入阶段往往难以控制质量和成本,造成长期运营负担过重。为了解决这个问题,美国PPP项目都建立了规范的特别目的机构(Special Purpose Vehicle,简称SPV)。这一机构为非营利性质,既有传统的融资平台功能,也有协调监督职能。其构成比较灵活,一般覆盖了投资方、金融机构和部门。部门中既有出资的财政部门,也包括其他相关职能部门。比如,美国有些机场项目的SPV,除投资方外,地方的交通管理部门在不出资的情况下也参与其中,这样在项目融资、建设、运营的各个阶段由一个机构负责,确保项目全生命周期各个环节有效衔接。

  第三,形成与社会资本间公平对等的合作关系。PPP模式体现了市场经济下的契约。PPP模式下,美国与社会资本是在平等协商、依法合规、诚信互惠的基础上达成合作关系,而不是利用管理优势获取强势谈判地位,挤压私营方的合理收益。

  第四,项目建设与运营的可持续性。为了PPP项目对私人资本的吸引力,美国地方建立并完善了定价与风险分担机制。企业可以自主定价,确保私营部门获得合理回报;风险由最适宜的一方来承担,即承担政策、法律变更等风险,私人部门承担项目融资、建设、运营和技术等风险,避免了为吸引社会资本而承担过多风险,或将过多的风险给私营部门。

  第五,提高基础设施项目运营效率。美国地方对于拟采用PPP模式的项目,要与传统投融资模式进行比对。遵循“物有所值”原则,不是简单地追求采购价格最低,而是更多关注成本、质量、风险、效益等因素。如果增加的成本能够带来更高的效率或质量,则采用PPP模式。把的政策意图、社会目标和私人部门的运营效率相结合,实现了“让专业的人做专业的事”,使基础设施建设和运营的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升,也提高了社会资本的回报。

  考虑到我国目前基础设施投融资模式与美国传统模式类似,遇到的问题也相近,在很多地方可以借鉴美国的做法。

  一是扩大PPP模式运用领域。今年5月国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广和社会资本合作模式的指导意见》(42号文),在能源、交通运输、水利、等16个公共服务领域引入PPP模式。扩大PPP模式运用领域,将营利性与非营利性公共投资项目都涵盖在内,通过不同的制度设计予以实施。营利性项目通过自身现金流满足投资回报;非盈利性项目通过提供的专项资金补贴、安排税收返还等措施覆盖成本。

  二是基础设施项目实施的组织模式。我国很多地方的基础设施项目建设,仍由地方派出工程建设指挥部,由官员统筹协调。存在的主要问题:(1)指挥部不是正规注册的法人实体,缺乏明确的经济责任制。指挥部拥有投资建设管理权,却不承担决策风险。(2)仅代表,过于强调行政管理与指挥职能,欠缺各投资主体间的平等协调、监督的职能。(3)指挥部是一个临时机构,随项目建设期结束而解散,工程质量无法追诉、管理成本无账可查,并造成项目建设期与运营期的脱节。工程建设指挥部的管理模式是造成很多项目“预算超概算、决算超预算”、管理水平不高、财政压力增大的主要原因之一。

  今后在PPP项目中,不再设立各类工程建设指挥部,而是正式注册成立一个非营利性SPV,在PPP项目融资、建设、运营的全周期内,通过协调、监督机制,保障各投资主体、各相关部门协调合作,使项目建设预算控制在合理范围内。要进一步转变职能,从公品、服务的提供者,转变成参与者和质量监督者。

  三是推动PPP项目公开透明。我国采用PPP模式吸引社会资本时,并未严格按照公开招标的竞争性方式,导致目前社会投资方多为国有企业,民营资本难以介入。强化基于互联网的公开招标,确保竞争机制发挥作用,通过“选择做合适的人做最合适的事”,、社会资本、大众利益的最大化。

  四是加强PPP模式合同履约管理。我国PPP项目中,往往利用管理优势,擅用行政进行干预与修改。例如地铁四号线,未经董事会同意,单方面延长线、增加站点,使社会资本利益受损。由职能部门和司法部门共同组成的联合监督机构,加强对PPP合同签订、执行的监督管理与违约责任追究,确保与社会资本处于契约同等地位,行为受法律严格约束。如需要修改合约内容,必须经过协商、仲裁、诉讼等方式达成一见后方可进行,这样才能减少社会资本的后顾之忧。

  五是提高选择PPP项目的专业水平。PPP项目的形式灵活多样,而且有一定的门槛。美国遵循“物有所值”原则,在选择项目时要依赖一批高度市场化的专业机构进行评估分析。我国推进PPP模式时,重点选择收益稳定、投资规模较大、合同期限较长、技术较为成熟的项目进行试点,防止一哄而上。充分发挥规划、财务、技术等市场化机构的作用,全面评估,慎重选择。

  注:授权发布,转载须统一注明来自长安街读书会平台:changanjie-read

  相聚长安街,走读长安街。长安街读书会是在中央老同志的鼓励支持下发起成立,旨在继承总理遗志,践行全民阅读。为中华之崛起而读书、学习、养才、报国。现有近千位主要来自长安街附近中直机关及各部委中青年干部、中央党校、国家行政学院、全国青联委员、全国代表委员等喜文好书之士以及中央各主要出版机构的资深出版人学者等,书友以书相聚,以学养才。